每年最高省30%
目前，我国基本养老保险制度的转制成本主要由两个部分组成：一是城镇企业职工基本养老保险制度在20世纪90年代中期从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合制的转变过程中，由于原来制度的筹资机制和财务管理方式被打破，制度对原来保障对象所承诺的 “隐性债务”逐步“显性化”而形成转制成本，具体包括改革前已经退休的“老人”的全部养老金和改革前参加工作、改革后退休的“中人”的过渡性养老金;二是机关事业单位工作人员养老保险制度改革开展后，原来财政供款的退休养老制度对改革前已经退休的 “老人”、改革前已经工作的“中人”工作年限所对应的养老金承诺(隐性债务)的显性化，具体包括“老人”余命期间的全部养老金以及为“中人”支付其改革前“视同缴费”年限对应的过渡性养老金。对于城乡居民基本养老保险制度来说，其新建制度的属性决定了不存在转制成本问题。
那么，上述两项基本养老保险制度涉及的转制成本规模到底有多大呢?据学者测算，城镇企业职工基本养老保险制度以及机关事业单位工作人员养老保险制度的转制成本规模数以万亿计，从几万亿元到十几万亿元不等。然而，面对巨量的基本养老保险转制成本，我国并没有建立专门的转制成本化解机制：城镇企业职工基本养老保险的转制成本目前是交由改革后的社会统筹和个人账户相结合的新制度 (具体是由职工基本养老保险社会统筹基金)来负担、各级政府在社会统筹基金收不抵支时通过财政资金予以补贴;对于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的转制成本负担，国务院《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》语焉不详，参照城镇企业职工基本养老保险制度做法的可能性较大。城镇企业职工基本养老保险制度的教训表明：在没有建立专门的化解机制的情况下，将转制成本转嫁给新制度来承担，必然导致社会统筹基金收不抵支、个人账户长期“空账”运行，使得社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度结构有名无实。
多策并举、分类消化基本养老保险转制成本
在笔者看来，对于消化城镇企业职工基本养老保险的转制成本，首先要做的一件事就是依据制度内“老人”与“中人”的数量、待遇标准、平均寿命等因素，准确测算并锁定该制度的转制成本。在此基础上，合理划分清楚中央和地方在化解转制成本中的责任。这是因为，在城镇企业职工基本养老保险制度改革前相当长的一段历史时期里，我国在公有制企业中长期实行 “低工资、高积累”的分配政策，国家对职工的劳动贡献在作了“必要的扣除”之后，并没有将职工应得的劳动报酬全部分配给职工，而是用作积累并根据企业隶属关系被上缴至各级政府、形成了各地现有的国有资产。以国有企业众多的老工业基地沈阳市为例：在1984年以前，沈阳市技术工人的平均技术等级约为4至5级，4级工的月工资标准为52.9元;而当时沈阳市技术工人平均每小时生产出产品的价值约为48元，一天为384元。这平均每人一天生产产品的价值，就是工人月平均工资的7.3倍，可见大量剩余价值被国家和企业用作积累了。因此，在偿还基本养老保险制度转制成本时，应当根据各级政府原属和现属国有企业中的“老人”和“中人”的数量来分担化解转制成本的责任。在此基础上，多策并举有效化解基本养老保险转制成本。
第一，根据各级各地政府经济发展和财力状况，列出长期资金投入计划，以每年政府财政预算形式予以落实，建立政府化解转制成本的前端投入机制，摆脱 “补缺口”性质的后端被动投入局面。
第二，划拨国有资产及收益弥补转制成本。将“现收现付制”下本应作为“老人”与“中人”的养老保险基金而以利税形式上缴国家的部分国有资产划转给全国社会保障基金理事会持有，该部分资产收益全部用于弥补基本养老保险转制成本。必要时，在政策与法律允许的范围内，通过处置部分国有资产、提高国有资本收益上缴比例以弥补基本养老保险转制成本。
第三，中央财政发行一定数量的政府债券，以跨期调整、债务递延的方式来弥补基本养老保险转制成本。通过中央财政发行政府债券解决养老保险转制成本的方式，其可行性在于“老人”与“中人”余命期内需要支付的转制成本被年均化，改支付压力“由重到轻”为“压力均等”。
第四，积极稳妥推进基本养老保险基金投资入市，提高基金收益水平，增强制度自身化解转制成本的能力。在政策允许和确保资金安全的前提下，加大基本养老保险基金入市比例，购买零风险或风险较小的投资产品，提高基金收益。另外，对未入市的基本养老保险基金也要加大与专业银行议价力度，适当引入竞争机制，同样在保证资金安全和保险待遇及时足额支付的前提下，实现结余资金存款收益最大化，确保基本养老保险基金的保值增值。
第五，严格缴费基数、扩大覆盖范围，缓解消化基本养老保险转制成本的财务压力。在我国，城镇企业职工基本养老保险制度虽然已实施超过二十年，各级社会保险经办机构也在不断努力，但是，仍有不少企业并未严格按照制度规定的缴费基础来缴费而刻意降低缴费基数或是少报工资总额，也有为数众多的灵活就业人员和进城务工农民未参加社会养老保险。这些都是我国增加基本养老保险基金收入可以挖掘的内在潜力。我国应当在进一步加强立法的基础上，完善征管稽核工作，逐步扩大基本养老保险的覆盖范围，实现制度内增收，提高化解基本养老保险转制成本的能力。
对于机关事业单位工作人员养老保险制度改革，偿还转制成本的情况则有所不同：各级政府是各类机关事业单位工作人员的雇主，对机关事业单位工作人员养老保险制度承担的是雇主供款责任;而各级政府对城镇企业职工基本养老保险制度承担的则是公共财政补贴责任。因此，我国在推进实施机关事业单位工作人员养老保险制度时，必须事先谋划处理好旧的退休养老制度遗留下来的各项历史债务，安排专门的偿付渠道清偿转制成本，既使机关事业单位工作人员已经积累下来的养老金权益得到充分体现，又避免将相应的债务转嫁给新设立的机关事业单位工作人员养老保险的社会统筹基金。具体的建议是，坚持“新人新办法、老人老办法”的改革原则，对于改革时点已经开始领取退休金的退休人员，要保持原来的支付水平和调整机制，所需资金要由各级财政统筹解决，不能增加基本养老保险基金的支付压力。对于改革时已经参加工作但尚未达到退休年龄的“中人”，要采取发放过渡性养老金等办法进行适当补偿，过渡性养老金根据各单位性质由财政和工作人员所在单位按比例分担。
